VII.28 Parc national de Kakadu (Australie)
Les vingt et unième sessions du Comité et du Bureau du patrimoine mondial ont étudié des rapports sur l'état de conservation de Kakadu provenant des autorités australiennes et de l'Union mondiale pour la nature (UICN) en 1997. La vingt-deuxième session du Bureau du Comité du patrimoine mondial a également étudié des rapports en juin 1998. Les rapports de l'UICN ont signalé des menaces potentielles dues au projet de démarrage de la construction d'une mine d'uranium sur la concession d'exploitation minière de Jabiluka, dans l'une des trois enclaves du bien du patrimoine mondial. Le gouvernement du Commonwealth d'Australie a fourni des rapports pour prouver son engagement en faveur de la conservation des valeurs de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu. Les rapports ont décrit en détail le processus d'évaluation et d'approbation qui a abouti au développement du projet d'exploitation minière d'uranium du site de Jabiluka. Les rapports ont également souligné le processus d'évaluation en cours pour déterminer les options concernant le raffinage et la gestion des résidus miniers pour la mine de Jabiluka. Le Centre du patrimoine mondial avait reçu du monde entier de nombreuses lettres de protestation concernant la mine de Jabiluka.
Le Président a rappelé que la vingt-deuxième session du Bureau en juin 1998 a demandé l'organisation d'une mission d'experts au Parc national de Kakadu, Australie et la présentation du rapport de la mission à la vingt-deuxième session extraordinaire du Bureau et à la vingt-deuxième session du Comité.
Le Président a rappelé que le rapport de mission (WHC-98/CONF.203/INF.18) a été présenté et discuté par la vingt-deuxième session extraordinaire du Bureau. De plus il a noté que le Bureau avait approuvé un certain nombre de recommandations et que deux des organismes consultatifs, l'UICN et l'ICOMOS, avaient fait des déclarations à cet égard. Il a rappelé que la mission avait été dirigée par l'ancien Président du Comité, le Pr Francioni (Italie). Il a remercié le Pr Francioni de sa conduite éclairée lors de l'examen de l'état de conservation du Parc national de Kakadu et a remercié les six autres membres de l'équipe de la mission - le Directeur du Centre du patrimoine mondial, P. Dugan (UICN), P. Parker (ICOMOS), J. Cook (Service des Parcs nationaux des États-Unis) et J. Altman et R. Green, d'Australie. Il a remercié par ailleurs les autorités australiennes de leur très grande assistance et de leur hospitalité durant la mission.
Le Président a mentionné la présence d'Yvonne Margarula, la plus ancienne propriétaire traditionnelle du zone clan aborigène Mirrar Gundjehmi Les Mirrar sont les propriétaires traditionnels de la de la concession minière de Jabiluka et Ranger. Leurs terres traditionnelles s'étendent jusque dans le Parc national de Kakadu. Il a ensuite invité le Pr Francioni à présenter les principales conclusions et recommandations de la mission, ainsi que les recommandations de la vingt-deuxième session extraordinaire du Bureau.
Le Pr Francioni a commencé son intervention (Annexe VI.1) en signalant que cette mission avait pour objectif de déterminer et décrire toutes les menaces réelles et potentielles sur les valeurs de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu, notamment les menaces possibles provenant de la proposition d'exploitation minière d'uranium à Jabiluka. Il a fait allusion à son exposé à la vingt-deuxième session extraordinaire du Bureau où il avait présenté le mandat, l'organisation et les membres de la mission, ainsi que le processus de préparation du rapport (WHC-98/CONF.203/5).
Le Pr Francioni a informé le Comité que le rapport de mission est essentiellement centré sur les menaces réelles et potentielles que fait peser sur les valeurs de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu le projet d'exploitation minière de Jabiluka et que ce rapport comporte seize recommandations. Il a noté que la mission avait conclu, dans sa première recommandation, qu'il existe des menaces réelles et potentielles sur les valeurs culturelles et naturelles du Parc national de Kakadu et qu'elles proviennent essentiellement du projet d'exploitation et de raffinage de l'uranium à Jabiluka. La mission a donc recommandé l'arrêt du projet d'exploitation minière et de raffinage d'uranium à Jabiluka.
Le Pr Francioni a présenté sur l'écran une carte du Parc national de Kakadu indiquant l'emplacement de trois concessions minières (Ranger, Jabiluka et Koongarra) situées dans les enclaves du Parc. Il a montré une diapositive de la mine à ciel ouvert de Ranger qui est en activité depuis 18 ans et qui devrait encore fonctionner sept ou huit ans. Il a ensuite projeté des diapositives sur l'état de la construction de la mine d'uranium de Jabiluka à la fin d'octobre 1998. Il a informé le Comité que la mine de Jabiluka serait souterraine mais qu'elle exigerait cependant d'importants travaux et équipements en surface. Il a montré l'emplacement de l'entrée de la mine qui mène à la déclivité de 1 800 mètres actuellement en construction, ainsi que celui du bassin de retenue.
Le Pr Francioni a signalé que la mission avait été préoccupée du fait que la construction d'une mine et l'extraction d'uranium à Jabiluka aient été présentés au Comité comme un fait accompli. Il a ajouté par ailleurs que la mission avait noté la pertinence du paragraphe 56 des Orientations qui indique clairement que les États parties doivent informer le Comité de leur intention d'entreprendre ou d'autoriser des restaurations importantes ou des nouvelles constructions qui pourraient affecter les valeurs du patrimoine mondial, avant que des décisions difficilement réversibles ne soient prises.
Le Pr Francioni a informé le Comité que la mission avait sérieusement mis en doute la compatibilité de l'exploitation minière, et particulièrement de l'extraction et du raffinage de l'uranium, avec une telle proximité et un emplacement en amont d'un bien du patrimoine mondial. La mission a considéré que la mine de Jabiluka contribuait à faire peser des menaces qui représentent des risques réels et potentiels pour les valeurs culturelles et naturelles du bien du patrimoine mondial. La mission a déterminé qu'il existait trois domaines d'incertitude scientifique indicatifs de danger potentiel : (i) le degré d'incertitude quant à la qualité de la modélisation hydrologique effectuée lors de la conception du plan de gestion de l'eau pour le site minier ; (ii) le degré d'incertitude concernant l'efficacité du processus de bétonnage pour le stockage des résidus miniers dans l'espace libre de la mine, et (iii) les impacts possibles sur les écosystèmes du bassin hydrographique. La mission avait par conséquent conclu que l'application du principe de précaution exigeait l'arrêt des activités minières à Jabiluka.
Le Pr Francioni a mentionné les impacts visuels et les dangers menaçant les valeurs culturelles et le patrimoine culturel vivant du parc national de Kakadu. Il a fait allusion aux conclusions de la mission concernant le manque de reconnaissance du paysage culturel de Kakadu et la nécessité de réévaluer et d'étendre les limites du Parc. Il a brièvement présenté les menaces pesant sur la poursuite du régime de "gestion commune" en cours au Parc national de Kakadu, a mentionné une dégradation générale de la confiance et de la communication entre certains partenaires concernés et il a informé le Comité de la recommandation de la mission concernant la concession minière de Koongarra, la ville de Jabiru et les espèces de flore et de faune envahissantes.
En conclusion, le Pr Francioni a fait brièvement allusion aux recommandations de la vingt-deuxième session extraordinaire du Bureau et a de nouveau souligné qu'en dépit des dangers menaçant les valeurs de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu, la construction de la mine de Jabiluka avait commencé au début de l'année et se poursuivait.
Le Président a remercié le Pr Francioni de sa présentation détaillée et complète.
Le délégué de la Thaïlande a observé que la question que devait traiter le Comité était chargée d'émotion. Il a fait remarquer que les enclaves de Ranger, Jabiluka et Koongarra ne font pas partie du bien du patrimoine mondial et n'étaient donc sont pas incluses dans les trois étapes de la proposition d'inscription du Parc national de Kakadu en 1981, 1987 et 1992. Il a déclaré qu'il ne pouvait accepter le point de vue du délégué de l'Australie selon lequel un bien du patrimoine mondial ne pouvait être inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en péril qu'avec l'accord de l'État partie concerné. Il a maintenu que le Comité du patrimoine mondial avait, en vertu de l'article 11.4 de la Convention, le droit d'inscrire n'importe quel site menacé par des dangers sérieux et spécifiques sur la Liste du patrimoine mondial en péril à tout moment en cas d'urgence. Il a assuré que le site de Dubrovnik avait été inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en péril sans consultation avec l'Etat partie. Il a ajouté que l'accord d'un État partie n'est requis que dans le cas de l'inscription d'un bien sur la Liste du patrimoine mondial.
Le délégué de la Thaïlande s'est référé aux droits souverains de l'État partie et à l'autorité du Comité quant à l'inscription d'un site sur la Liste du patrimoine mondial en péril. Il a demandé au délégué de l'Australie confirmation du système proposé pour l'élimination des résidus miniers lors des activités futures d'exploitation minière à Jabiluka. Il a cherché à savoir si la conception du système garantissait qu'il n'y aurait pas de possibilité de déversement, de fuite ou de suintement souterrain de produit contaminant du lieu de stockage des résidus, à aucun moment ou en aucune circonstance.
La déléguée des États-Unis d'Amérique s'est référée aux recommandations de la vingt-deuxième session du Bureau étudiées par le Comité comme à un texte consensuel visant un équilibre où seraient reconnus les droits des États parties, les intérêts de la Convention et les préoccupations des membres du Bureau. Elle a rappelé au Comité que le libellé des recommandations avait été mis au point après des heures de consultation entre les parties concernées. Elle a par conséquent proposé l'adoption immédiate des recommandations. Le délégué du Japon a appuyé cette proposition. Les recommandations de la vingt-deuxième session du Bureau ont été adoptées.
A l'issue d'un important débat concernant le mécanisme de la procédure à utiliser pour mettre en oeuvre les recommandations du Bureau, le Comité a adopté la décision suivante :
Le Comité a reconnu que le rapport de la mission au Parc national de Kakadu est à la fois exhaustif et crédible. Le Comité :
(i) s'est déclaré gravement préoccupé face aux dangers réels et potentiels pour les valeurs culturelles et naturelles de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu qui, comme le fait observer le rapport de la mission, proviennent essentiellement du projet d'extraction et de raffinage d'uranium à Jabiluka ;
(ii) a noté avec inquiétude qu'en dépit des dangers qui menacent les valeurs du patrimoine mondial, les travaux de construction de la mine de Jabiluka ont commencé en juin 1998 et se poursuivent actuellement ;
(iii) a été informé par les autorités australiennes que le creusement de la déclivité et du site miniers vont commencer ; toutefois, aucune exploitation minière d'uranium n'aura lieu dans les six mois à venir et aucune licence d'exportation d'uranium de Jabiluka ne sera délivrée. Le Comité a également été informé que les autorités australiennes vont agir pour achever le plan de gestion du patrimoine culturel qui sera accompagné d'une consultation publique indépendante et qu'elles vont accélérer la mise en oeuvre de l'étude d'impact social pour la région de Kakadu ;
(iv) a noté qu'il existe une grande divergence d'opinion en ce qui concerne le degré de certitude scientifique permettant de mesurer l'impact de la mine sur les valeurs du patrimoine mondial de Kakadu (notamment la modélisation hydrologique, la prévision et l'impact de conditions météorologiques sévères, le stockage du minerai d'uranium en surface et le stockage à long terme des résidus miniers) ;
(v) a noté que les valeurs culturelles associatives et les sites archéologiques et d'art rupestre qui ont justifié l'inscription du Parc national de Kakadu sur la Liste du patrimoine mondial, et la capacité des communautés aborigènes affectées à poursuivre leurs rapports ancestraux avec la terre, sont menacées par le projet minier de Jabiluka ; et
(vi) a souligné l'importance fondamentale d'assurer la participation, la négociation et la communication exhaustives et permanentes avec les propriétaires traditionnels aborigènes, les gardiens et les gestionnaires en ce qui concerne la conservation des valeurs patrimoniales exceptionnelles de Kakadu pour les générations futures.
Etant donné les dangers réels et potentiels que pose la mine d'uranium de Jabiluka, qui sont signalés dans le rapport de la mission du patrimoine mondial à Kakadu, que le Comité, l'UICN et l'ICOMOS ont de nouveau constaté avec inquiétude, le Comité a décidé ce qui suit :
1. Tenant compte des préoccupations exprimées par le délégué de l'Australie, les autorités australiennes sont priées de présenter, avant le 15 avril 1999, un rapport détaillé sur leurs efforts pour empêcher de nouveaux dégâts et réduire toutes les menaces décrites dans le rapport de la mission du patrimoine mondial qui mettent en danger les valeurs culturelles et naturelles de patrimoine mondial du Parc national de Kakadu, Australie. Le rapport devrait évoquer ces menaces dues à la construction de la mine de Jabiluka, à l'extraction de minerai d'uranium à Jabiluka, ainsi que les autres solutions concernant le raffinage du minerai à Jabiluka et Ranger. Le rapport devrait être préparé conformément aux intentions précisées au paragraphe (vi) ci-dessus. Le rapport présenté par les autorités australiennes devrait comprendre une mise à jour détaillée de l'application du plan de gestion du patrimoine culturel mentionné au point (iii) ci-dessus ainsi que dans le rapport de la mission.
2. Dès réception par le Secrétariat, le rapport mentionné au paragraphe 1 ci-dessus devrait être transmis à l'CCROM, l'ICOMOS et à l'UICN qui devront veiller à ce que la vingt-troisième session du Bureau du Comité du patrimoine mondial dispose d'une étude écrite réalisée par des experts indépendants concernant la réduction des menaces causées par la construction de la mine de Jabiluka et représentant des dangers réels et potentiels pour le Parc national de Kakadu, Australie. L'avis autorisé de l'ICCROM, de l'ICOMOS et de l'UICN devrait être fourni au Secrétariat avant le 15 mai 1999 pour diffusion immédiate aux membres du Bureau et aux autorités australiennes.
3. Il est demandé aux autorités australiennes de charger le Groupe scientifique australien chargé de la supervision de mener une étude complète sur les questions scientifiques mentionnées au paragraphe (iv) ci-dessus et de l'adresser au Secrétariat avant le 15 avril 1999. Cette étude sera soumise à un examen réalisé par des pairs, effectué par un comité scientifique indépendant composé de scientifiques choisis par l'UNESCO en concertation avec le Conseil international des Unions scientifiques et le Président du Comité du patrimoine mondial. Le rapport de l'examen réalisé par des pairs sera fourni au Secrétariat avant le 15 mai 1999 pour diffusion immédiate aux membres du Bureau, à l'UICN et aux autorités australiennes.
4. Les rapports mentionnés aux recommandations 1,2 et 3 cidessus seront étudiés par la vingt-troisième session du Bureau.
5. La vingt-deuxième session du Comité a décidé qu'une session extraordinaire du Comité, se tiendra immédiatement après la vingt-troisième session du Bureau en juillet 1999, au Siège de l'UNESCO, pour décider d'inscrire immédiatement ou non le Parc national de Kakadu sur la Liste du patrimoine mondial en péril.
Le représentant de l'ICOMOS a déclaré qu'en dépit de la préoccupation exprimée par le Bureau à sa vingt-deuxième session en juin 1998, la construction de la mine de Jabiluka se poursuivait. Il a indiqué que le Parc national de Kakadu était en péril à cause de la poursuite des travaux de la mine. Il s'est interrogé sur la légalité du projet de délégation des responsabilités du Comité au Bureau selon les termes des recommandations de la vingt-deuxième session du Bureau. Il a alerté le Comité pour lui signifier que si la situation se poursuivait, elle pourrait devenir irréversible.
Le représentant de l'UICN a lu une déclaration commune de l'UICN et de l'ICOMOS dans laquelle ces derniers signalaient que les conditions étaient réunies pour inscrire Kakadu sur la Liste du patrimoine mondial en péril (voir Annexe VI.2). Cette déclaration était aussi un avertissement pour rappeler que la nonreconnaissance des dangers menaçant le bien affaiblirait les normes et risquerait de porter atteinte au prestige de la Convention.
Le représentant de l'ICCROM a informé le Comité que le Centre du patrimoine mondial n'avait pas invité son organisation à s'engager sur cette question. Il a déclaré qu'il était important de respecter les principes de la Convention et mentionné en particulier que l'ICCROM espérait que le Comité tiendrait suffisamment compte de l'opinion des organismes consultatifs dans ses considérations. Il a insisté sur le fait que si le résultat des recherches scientifiques menées par les organismes consultatifs indiquait sans ambiguïté que les valeurs du Parc national de Kakadu étaient menacées, la décision devait se conformer aux principes appliqués précédemment et le site devait être inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en péril. En conclusion, il a informé le Comité que l'ICCROM était prêt à assister le Comité en assurant une médiation entre les différents points de vue sur cette question.
Le délégué de l'Australie a déclaré que son gouvernement n'avait pas entravé la prise de décision consensuelle du Comité d'adopter les recommandations du Bureau. Il a déclaré que bien que son gouvernement ne puisse pas s'associer à certaines des conclusions et jugements du Bureau, il fournirait néanmoins les rapports et études demandés par le Comité. Le délégué de l'Australie a ensuite répondu à un certain nombre de sujets de préoccupation exprimés par les membres du Comité quant à l'urgence de la question (voir Annexe VI.3).
Le délégué de la France a observé que le rapport de mission était imposant, complet et extrêmement précis et qu'il avait été très clairement présenté par le Président. Il a mentionné que la décision du Comité laissait un peu de temps à l'Australie pour présenter son point de vue et il a estimé que cela était juste et normal. Il a cependant déclaré qu'il n'était pas totalement satisfait car le temps accordé permettrait aux autorités australiennes de répondre mais permettrait également à la compagnie minière de poursuivre ses travaux. Il a déclaré qu'il trouvait cela un peu gênant car cela pouvait être interprété comme une atteinte à l'autorité du Comité. Il a prévenu que la compagnie minière pourrait penser que le Comité avait donné son accord tacite concernant l'exploitation minière.
Le délégué de la France a exprimé la crainte que l'attitude du Comité puisse être interprétée comme une absence de prise de position devant le fait accompli qui lui était présenté. Il a déclaré qu'il ne voudrait pas que la décision du Comité soit contestée à l'avenir et sème la discorde. Il a recommandé que le Comité demande à l'Australie de faire preuve de bonne volonté et de désir de coopérer et décide de suspendre la construction de la mine jusqu'à la vingt-troisième session du Bureau.
La déléguée de Cuba a exprimé sa préoccupation devant l'importance des menaces sur le Parc national de Kakadu, non seulement sur le patrimoine physique, mais aussi sur le patrimoine humain. Elle a fait part de son accord avec les organismes consultatifs sur le fait que le bien devrait être inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en péril.
Le délégué du Zimbawe a approuvé la proposition de la France et a reconnu que c'était un cas qui ferait jurisprudence et un cas limite. Il a fait remarquer le haut niveau de la délégation qui s'est rendue en Australie pour évaluer la situation et qui comprenait le Président du Comité, Prof. Francioni, le Directeur du Centre du patrimoine mondial et d'autres éminentes personnalités. Il a déclaré que cela avait créé un précédent sur le plan de la procédure et qu'il pourrait bien être applicable à l'examen de l'état de conservation d'autres biens du patrimoine mondial. Il a mentionné la nécessité de faire participer les propriétaires traditionnels au plan d'action et au calendrier, en ce qui concerne les paragraphes 1 à 3, ainsi que les paragraphes (v) et (vi) de la partie préliminaire de la décision du Comité. Le Bénin et la Hongrie ont ensuite manifesté leur appui sur ce point.
Le délégué de la Hongrie a recommandé de maintenir un dialogue avec les responsables actuels ou potentiels du développement, et les propriétaires traditionnels et demandé au Comité de tirer ultérieurement les conclusions appropriées à partir de ces expériences.
La déléguée des États-Unis d'Amérique a déclaré que la proposition d'interruption des travaux de la mine découlait logiquement des recommandations du Bureau adoptées par le Comité. Elle a indiqué que la position du gouvernement australien était comprise et respectée. Elle a toutefois observé que le rapport de mission soulevait de nombreux sujets de préoccupation légitimes et sérieux qui ne pouvaient être ignorés.
La déléguée des États-Unis d'Amérique a conclu en déclarant que le Comité devrait demander publiquement aux parties concernées de stopper volontairement la construction de la descente de la mine en attendant l'étude du Bureau à sa vingt-troisième session en 1999.
Après les déclarations des délégués du Bénin, du Canada, de la Corée, de la Finlande, de la Grèce, de la Hongrie, de l'Italie, du Japon, du Liban, du Maroc, du Niger et de la Thaïlande, un consensus clair s'est dégagé et le Comité a adopté une nouvelle décision :
"Le Comité demande instamment aux autorités australiennes et Energy Resources Australia Inc. a entreprendre immédiatement, dans le contexte de leur examen du rapport de la mission, la suspension volontaire de la construction de la descente de la mine jusqu'à la vingt-troisième session du Bureau en 1999."
Le délégué de l'Australie a dissocié son gouvernement de la décision (voir Annexe VI.4).